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加强新增债券资金管理和使用的建议

  为进一步加强地方政府新增债券资金管理,防范政府债务风险,吉林专员办通过对吉林省2015-2017年新增债券资金管理和使用情况的核查调研发现,新增债券资金在管理使用上还存在自行调整项目、注入项目资本金、大量债券资金未使用、债券资金申请使用类别不严格、未形成资本性支出、债券资金绩效意识淡薄等问题,需要进一步完善相关措施,切实规范新增债券资金管理。

  一是在地方政府性债务管理系统中增加项目调整功能。核查发现部分市县没有及时变更的新增债券项目,为确保系统中新增债券资金使用情况与实际情况相一致,对当年无法开工建设,已经上报人大常委会批准,在履行完法定程序调整项目后,应允许地方对债务系统的项目及金额进行调整,建议增加“调整地方政府性债务管理系统新增债券使用项目及金额”的功能。

  二是明确债券资金作为资本金的范围。核查发现,一些新增债券项目为了筹集资金完成工程建设,采取用债券资金注入项目资本金的方式获取更多的银行贷款,如棚改、地下管廊和铁路征地拆迁等项目。这些项目投资规模比较大,财政投入远远不能满足项目资金需求,各地普遍采用债券资金作为资本金投入到项目实施单位来增加贷款规模,平均达4倍的比例来撬动银行贷款,虽然为地方建设发挥巨大作用,但操作不规范给地方财政也带来很大的债务风险,极易扩大隐形债务规模。建议出台具体政策规定,予以明确债券资金是否可用于项目资本金或可用于资本金的范围。

  三是采取措施加强新增债券结转结余资金管理。核查发现,截至2017年末全省3年累计未使用新增债券资金占核查总额的20%,其中结存在财政部门新增债券资金占核查总额的6%,结存在项目单位新增债券资金占核查总额的14%。这些大量结存的债券资金没有发挥效益。建议对新增债券结存资金明确处理办法,对于确实无法支付而形成的结余资金可以按规定程序调整项目,确实不能安排项目结余资金经批准偿还债券本金或调入预算统筹使用,防止资金闲置浪费,减轻地方政府债务负担。同时,加强预算管理,科学编制预算,严格按项目投资计划、实施进度、资金需求分年度申请新增债券,防止资金沉淀。

  四是严格一般债券和专项债券的使用。核查发现,一些有收益的项目既使用一般债券又使用专项债券。如吉林省12个市、县使用新增一般债券资金用于公立医院、收费高速公路、高铁建设等有收益的项目,占全省发行额度7%。新增一般和专项债券资金的混淆,容易造成各级政府按照一般、专项债务限额和政府债务风险预警指标人为调整一般和专项债务的规模。建议加大对各地申报的项目收益与融资自求平衡专项债券项目发行力度,进一步明确专项债券用于有一定收益项目的具体标准,如:专项债券的项目收益占总投资的比例,以便各级财政部门更规范地安排和使用一般和专项债券资金。

  五是引导地方将债券资金用于公益性项目并形成资产。核查发现,部分地方政府未将新增债券资金用于资本性支出、投向分散。如将新增债券资金用于公路的日常维修和养护、暖房子工程、市政绿化污染防治等无法形成对应资产的项目。建议出台办法细化新增债券资金使用规定,更好地发挥新增债券资金的效益。

  六是强化债券资金项目绩效评价。建议建立项目跟踪问效机制,通过事前审核、事中监控督查、事后检查评价,对债券资金安全性、合规性和绩效情况进行跟踪。对绩效评价较好的地区在分配新增债券时给予倾斜,适当增加额度,促进市县和项目单位增强绩效意识。


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